U senci političkih potresa, protesta i lex specialisa za objekte i područje Generalštaba, ispod radara je prošao poziv na rani javni uvid izmena Plana generalne regulacije (PGR), objavljen 6. novembra na zvaničnom sajtu Grada Beograda.
Ukoliko predložene izmene budu usvojene, one će drastično promeniti režim zaštite javnih površina i omogućiti njihovu prenamenu u komercijalne, stambene ili privredne sadržaje. Javnost ima mogućnost da se izjasni o predlogu do 27. novembra.
Iz nacrta izmena PGR-a vidi se da bi ovaj dokument bukvalno mogao da precrta dosadašnju mapu javnih površina: prostori koji su do juče, bar zakonski, bili zagarantovani kao zajednički, mogli bi preko noći da postanu slobodni za komercijalne projekte, i ti delovi grada otvoreni za planove privilegovanih investitora.
Pojedini eksperti smatraju da bi takve promene Plana generalne regulacije (PGR), mogle da utiču i na promenu namene objekata u zoni obuhvaćenoj autentičnim tumačenjem lex specialisa za Generalštab, u kojoj ima čak petnaest objekata sa statusom kulturnog dobra.
Kada se zna da lex specialis, odnosno njegovo autentično tumačenje, uklanja zaštitu svojstva kulturnog dobra sa šireg prostora u administrativnom centru prestonice oko Generalštaba, a predložene izmene PGR-a istovremeno omogućavaju ukidanje javne namene gradskih prostora, teško je ne primetiti da se sve to dešava u istom trenutku.
Hronologija govori sama za sebe: nacrt izmena PGR-a pojavio se 6. novembra, lex specialis je usvojen sutradan, a njegovo autentično tumačenje predloženo 19. novembra, i već narednog dana potvrđeno na nadležnom odboru Narodne skupštine. Da li je ovakav tajming slučajan – ili ovi akti deluju kao usklađena akcija?
Bivša zamenica direktora Republičkog zavoda za zaštitu spomenika kultura Estela Radonjić Živkov smatra da sve to nije slučajnost.
“Odmah sam to pomislila, jer oni sada praktično omogućavaju da se objekti javne namene menjaju kroz Plan detaljne regulacije (PDR), što je neverovatan skandal. U toj zoni (šire područje oko Generalšataba, prim. nov.) ima petnaest objekata, od kojih je, mislim, dvanaest u javnoj nameni, crkva verovatno nije, a za još poneki nisam sigurna. Ali sve ostalo jeste. I zato, ako izmene PGR-a budu usvojene, svaki od tih objekata može bez problema da dobije sasvim drugu namenu“, kaže Radonjić Živkov.
PGR i PDR
Plan generalne regulacije (PGR) određuje osnovnu namenu prostora na širem području grada i postavlja okvirna pravila razvoja, koja niži planovi moraju da poštuju.
Plan detaljne regulacije (PDR) razrađuje konkretna pravila gradnje i uređenja za užu zonu i na osnovu PGR-a određuje šta tačno može da se gradi, gde i pod kojim uslovima.
PGR definiše opšti okvir i namenu prostora, dok PDR predstavlja njegovu razradu i primenu na terenu, pa bez usklađenosti sa PGR-om, PDR ne može da bude donet.
Posledice izmena Plana generalne regulacije
Plan generalne regulacije je plan višeg reda koji određuje namenu prostora u Beogradu i predstavlja okvir, koji planovi detaljne regulacije moraju da poštuju, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji.
Njegova funkcija je da ograniči i usmeri lokalno planiranje, kako bi se obezbedila kontrola nad time šta se može graditi i gde. Predložene izmene PGR-a narušavaju tu logiku, jer bi omogućile da se planovima na lokalnom nivou praktično odredi bilo kakva namena, bez obaveze poštovanja osnovnih pravila.
„Predložene izmene važećeg Plana generalne regulacije (PGR) bi omogućile da se bilo koja javna namena – u šta spadaju škole, vrtići, domovi zdravlja, bolnice, univerziteti, instituti, službe socijalne zaštite, javne zelene površine, šume, saobraćajne površine, komunalna infrastruktura i njeni prateći objekti i drugo – može promeniti u bilo koju drugu komercijalnu (privatnu) namenu – poput stanovanja, komercijalnih objekata, privrednih zona, i dr. – izradom plana detaljne regulacije (PDR), samo uz saglasnost nadležnih institucija“, kaže za BIRN urbanistkinja Božena Stojić iz kolektiva Ministarstvo prostora.
Ona navodi da bi ove izmene učinile planiranje fleksibilnim do krajnjih granica i ukinule i ono malo preostalih mehanizama zaštite javnih prostornih dobara, odnosno i ono malo mehanizama koji štite preostalih devet odsto javnih zelenih površina u gradu i javno zemljište koje nam je neophodno za javne potrebe, odnosno škole, vrtiće, domove zdravlja i ostale neophodne službe.
Promena namene iz javne u neku drugu, automatski otvara mogućnost prodaje javnog zemljišta, jer se ono ne može privatizovati, dok je planovima definisano kao javno dobro.
„Stoga direktna posledica predloženih izmena plana generalne regulacije jeste značajno olakšana masovna privatizacija javnih parcela širom grada“, upozorava urbanistkinja Stojić.
Estela Radonjić Živkov, nekadašnja bivša direktorka Republičkog zavoda za zaštitu spomenika kulture smatra da bi izmene Plana generalne regulacije (PGR) omogućile vlastima da komercijalizuju i prostor u zoni predviđenoj lex specialisom za Generalštab, odnosno i u onoj daleko široj zoni definisanoj njegovim autentičnim tumačenjem.
U tom području nalaze se, između ostalog, Vaznesenjska crkva, zgrada Vlade Srbije, Studentski kulturni centar (SKC), zgrada Manježa (Jugoslovensko dramsko pozorište), Ministarstvo spoljnih poslova, Ministarstvo finansija, Kasarna VII puka, stara zgrada Generalštaba (Kamena palata) i mnoge druge.
“Pretpostavljam da neće rušiti te objekte, stvarno mislim da dotle nisu došli, ali verujem da bi, recimo, u dvorištu Vlade, u delu gde se nalazi zgrada iz koje je ubijen Đinđić ili ceo taj niz, mogli da niknu soliteri, dok bi objekti pored toga mogli da dobiju sasvim druge namene. Kao što će Kasarna VII puka postati kockarnica. Mislim da na ovaj način rešavaju da taj prostor više nema javnu namenu, jer će sve prepustiti Planu detaljne regulacije. Tako Kasarna VII puka ili stara zgrada Generalštaba više ne bi bili vojni objekti, već bi mogli da postanu bilo šta – pa i hotelska recepcija. Mislim da to ide u tom pravcu“, kaže Radonjić Živkov.
Izrada Plana detaljne regulacije (PDR), koju pominju eksperti, predviđena je kao zaštitni mehanizam u nacrtu Izmena plana generalne regulacije (PGR). Ipak, iako formalno nacrt PGR-a uvodi uslov da se prenamena vrši „isključivo izradom plana detaljne regulacije uz saglasnost nadležnih institucija“, iskustvo nam govori da je reč o veoma slaboj brani javnog interesa.
PDR je dokument koji gradska vlast usvaja prostom većinom i čija se priprema može pokrenuti na inicijativu privatnog investitora. Štaviše, investitori često finansiraju izradu PDR-a, što im daje mogućnost da definišu početne parametre planiranja, dok gradska uprava i institucije taj dokument samo formalno verifikuju.
Božena Stojić iz kolektiva Ministarstvo prostora ocenjuje da bi ovakve izmene suštinski ukinule stvarnu zaštitu javnih prostornih dobara u planovima, jer bi se promena javne u privatnu namenu, svodila “samo na saglasnost nadležnih institucija“.
„Umesto da planska dokumenta jasno, nedvosmisleno i striktno definišu pravila prostornog razvoja i izgradnje širom grada, ona se na ovaj način čine fleksibilnim i opcionim dokumentima, dok se zapravo odluke o prostornom razvoju prebacuju na nadležne institucije, koje će ad hoc da odlučuju o privatizaciji zemljišta“, kaže Božena Stojić.
Proširenje zone bez kulturne zaštite
Paralelno sa predloženim izmenama Plana generalne regulacije Grada Beograda, glavnom gradu se „dešava” i otimanje, ne samo zgrada Generalštaba, već i mnogo šireg područja u najužem centru grada.
Posebnim zakonom (lex specialis) Skupština Srbije je 7. novembra poništila odluku Vlade Srbije iz 2005. godine kojom su zgrade Generalštaba, delo arhitekte Nikole Dobrovića, bile proglašene spomenikom kulture.
Ovo je urađeno kako bi se omogućilo sprovođenje odredbi ugovora, koji je u maju 2024. godine u ime Republike Srbije potpisao tadašnji ministar Goran Vesić sa firmom Affinity Global Development, a kojim je predviđeno uklanjanje oznaka kulturnog nasleđa sa objekata radi izgradnje oko 280.000 kvadrata na prostoru današnjeg Generalštaba, pretežno stambene namene.
Na ovaj način je Skupština de facto poništila, između ostalog, i odredbe Zakona o kulturnom nasleđu, koji propisuje na koji način je moguće nekom objektu izbrisati svojstvo kulturnog dobra.
Međutim, to je bio tek početak.
Nepune dve nedelje nakon što je Skupština usvojila – po mnogim ocenama neustavni – lex specialis, koji „reguliše“ prostor oivičen Masarikovom, Resavskom, Birčaninovom i ulicom Kneza Miloša, vladajuća većina setila se da Generalštab ima još jednu vrstu zaštite: osim odluke Vlade iz 2005. godine, ovaj prostor je bio obuhvaćen i zaštitom prostorne kulturno-istorijske celine kao dela šireg područja, utvrđene odlukom Vlade Srbije iz 2020. godine.
Zbog toga je poslanik SNS-a Milenko Jovanov podneo predlog „autentičnog tumačenja“ lex specialisa, koje je nadležni skupštinski odbor prihvatio 20. novembra.
Po ovom tumačenju, odredba kojom se oglašava ništavnom odluka Vlade Srbije o utvrđivanju zgrada Generalštaba za kulturno dobro, ima se shvatiti tako da se na znatno širem području – prostoru između ulica Vojvode Milenka, Svetozara Markovića, Kralja Milana, Dobrinjske, Admirala Geprata, Balkanske, Hajduk Veljkov venac i Sarajevske – ne primenjuje zaštita doneta 2020. godine, iako se ni ovo područje ni ta vrsta zaštite u originalnom tekstu lex specialisa ne pominju nijednom rečju.
Osim ovoga, naprednjačko “autentično tumačenje” – iako ni o tome nema reči u samom zakonu – tvrdi da lex specialis takođe podrazumeva i da, prilikom izrade planskog dokumenta ne važe zaštite ni na drugim pojedinačnim kulturnim dobrima u ovoj, široj oblasti, a zaštitu gube i pripadajuće zaštićene okoline oko njih.
Narodni poslanici većine će, tako, u narednom skupštinskom zasedanju, koje počinje u utorak, 25. novembra, “trostrukim pravnim nasiljem”, kako je ocenila organizacija Transparentnost Srbija, kao “autentično tumačenje” zakona usvojiti nešto što u tom zakonu ni jednim slovom nije pomenuto.
Prema rečima Estele Radonjić Živkov, ovaj lex specialis je stavio van snage dobar deo zakona o kulturnom nasleđu, kao i nadležnosti Republičkog zavoda za zaštitu spomenika kulture.
Ona kaže da je situacija takva da (vlast) tumačenjem kaže da 15 kulturnih dobara i dve celine više nisu kulturno dobro, odnosno da se na njih ne primenjuje sve ono što piše u odlukama, koje je donela država, kao i da se Republički zavod tu više ne pominje.
“Mislim da su se negde pomirili s tim da mi verovatno nećemo brisati to iz našeg Centralnog registra, pa su našli način kako će da nas preskoče. A ove izmene lex specialisa više uopšte ne kažu da mi treba da brišemo neki teret, već se sve ostavlja Republičkom geodetskom zavodu (RGZ), u autentičnom tumačenju oni praktično samo traže od RGZ-a da skine teret i da se kroz izradu planskih dokumenata – to ne znam od koga traže – suspenduju odluke o utvrđivanju i pojedinačnih objekata sa tog sada već velikog prostora, ali to ne znam kako je zakonski moguće, ako su ta kulturna dobra utvrđena”, kaže Radonjić Živkov za BIRN.
Kada lex specialis ukloni zaštitu, a PGR otvori prostor za gradnju
Ovakvo prebacivanje odluka na planske dokumente postaje jasnije kada se vide predložene izmene Plana generalne regulacije (PGR). Autentično tumačenje zabranjuje primenu odluka o kulturnim dobrima u izradi planova, pa upravo PGR postaje operativni alat sprovođenja lex specialisa na terenu.
Lex specialis ukida primenu zaštite, a PGR i PDR omogućavaju da prostor bude prenamenjen, izgrađen i privatizovan bez prepreka, koje bi kulturno dobro inače nametalo. Zato je ključno šta te izmene donose.
U nacrtu izmena Plana generalne regulacije Beograda, uz tabelu kompatibilnosti, koja predstavlja neku vrstu urbanističkog priručnika i definiše na koji se način prostori različitih funkcija u gradu mogu “slagati” jedni pored drugih, dopisane su fusnote, odnosno objašnjenja te tabele.
Fusnota pod brojem 14 upravo je onaj radikalan instrument fleksibilnosti u predloženom nacrtu PGR-a. Ta fusnota omogućava prenamenu javne površina – od saobraćajnica, infrastrukture i komunalnih sistema, preko javnih zelenih površina i šuma, do objekata javnih službi i sportskih komplexa – u bilo koju drugu namenu, koja u samoj tabeli nije dozvoljena. Jedina prepreka toj promeni ostaje obavezna izrada Plana detaljne regulacije i saglasnost nadležnih institucija, što, kako je već pomenuto, u praksi predstavlja slab oblik zaštite.
Dosadašnja tabela kompatibilnosti namena barem je delimično štitila javne površine – na primer, postojeće ili planirane škole, nisu mogle biti promenjene u drugu namenu kroz PDR. Međutim, ukoliko se predložene izmene Plana generalne regulacije usvoje, taj nivo zaštite nestaje, a javne namene postaju podložne fleksibilnim promenama i privatizaciji.
Urbanistkinja Božena Stojić iz kolektiva Ministarstvo prostora objašnjava da bi se nekoj javnoj zelenoj površini – poput manjeg parkića ili dela gradske šume – koja je u Planu generalne regulacije označena kao prostor javne namene, izradom Plana detaljne regulacije, mogla promeniti namena, što bi u praksi značilo da takav prostor može postati potpuno drugačija zona, uključujući i onu koja omogućava stanovanje ili komercijalne sadržaje.
Ona navodi primer bloka 62 na Novom Beogradu, u čijem su centralnom delu planom predviđeni lokalni park i vrtić na parcelama koje su u javnoj svojini. Međutim, „ukoliko bi neki investitor pokrenuo izradu plana detaljne regulacije za centralni deo bloka 62, tim planom bi mogao promeniti namenu zelene površine i vrtića u stanovanje, uz saglasnost nadležnih institucija. Na taj način bi se stekli uslovi da se te parcele prodaju (istom investitoru ili nekom drugom) i da iz javne svojine pređu u privatnu, a onda bi se tu mogle graditi i zgrade.“
Isti princip, kaže Božena Stojić, može da se primeni i na delove gradske šume, poput područja Avala filma u Košutnjaku, gde je već postojao pokušaj izrade PDR-a. Veliki deo obuhvata tog plana vodi se kao javna namena u PGR-u, što znači da bi njegova namena mogla biti izmenjena u nastavku procedure. „Kada grad uskoro bude pristupio nastavku izrade ovog plana, koji je na pauzi usled snažne reakcije javnosti još 2020, bilo bi vrlo lako promeniti namenu, kako objekata Avala filma, tako i šume“, upozorava ova ekspertkinja.
Iz kolektiva Ministarstvo prostora upozoravaju da najveći rizik koji proizlazi iz predloženih izmena PGR-a jeste postupna, ali masovna privatizacija brojnih malih parcela širom grada. Takav proces bi Beograd vrlo brzo mogao da dovede u situaciju da raspolaže drastično smanjenom količinom zemljišta u javnoj svojini – nedovoljnom da obezbedi osnovne potrebe stanovnika. Bez sopstvenog zemljišta grad ne može da gradi nove škole, vrtiće, domove zdravlja, kulturne ustanove, niti bilo koje druge ključne javne objekte. “U takvom scenariju i školstvo i zdravstvo postaju gotovo potpuno privatizovani, a osnovne potrebe stanovništva ne mogu biti zadovoljene”, upozorava Stojić.
Ona dalje kaže da poseban problem jeste što grad, ukoliko izgubi kontrolu nad preostalim zemljištem, neće imati mogućnost da poveća udeo javnih zelenih površina, što već sada ozbiljno utiče na javno zdravlje.
„Grad koji je dopustio sebi da spadne na devet procenata javnih zelenih površina, svakako je uveliko prešao crvene linije u planiranju. Ono što je sa ovim izmenama alarmantno jeste što one otvaraju put da taj procenat još brže spadne na još niže brojke“.
Posledice po škole, parkove, infrastrukturu i javne službe
Na udaru su, praktično, sve javne namene: obrazovne ustanove (vrtići, škole, univerziteti), zdravstveni objekti (ambulante, domovi zdravlja, bolnice), objekti socijalne zaštite, kulturne institucije, saobraćajna i komunalna infrastruktura, sportski tereni i centri, javne zelene površine u blokovima i parkovi, kao i gradske šume. Upravo ti prostori, koji bi trebalo da budu najzaštićeniji, postaju potencijal za privatizaciju i komercijalni razvoj.
„Za grad koji je potpuno digao ruke od svoje obaveze i dužnosti da osigura zemljište na kojem će da stoje javni objekti i na kojem će da sagradi sve neophodne javne službe, i na kojem će da podigne nove zelene površine i ozeleni grad, ne možemo samo da kažemo da je prešao crvenu liniju. Ovo je više srljanje u jednu zastrašujuću budućnost za sve one koji u ovom gradu budu živeli“, zaključuje Stojić.
Ona ocenjuje da fleksibilnost planskih dokumenata i ad hoc donošenje odluka otvara prostor za korupciju: „Potrebno je posebno naglasiti da komisija za planove i glavni gradski urbanista u procesu planiranja imaju previše ingerencija i da je sistem planiranja dizajniran na način da te vrlo jasno vidljive sukobe interesa i rizik od korupcije učine legalnim.“ U slučaju predloženih izmena plana generalne regulacije, upravo ova komisija odlučuje da li se javne namene mogu promeniti u druge namene kroz plan detaljne regulacije.
Urbanistkinja Stojić smatra i da ovakva izmena Plana generalne regulacije zapravo ne menja dosadašnju plansku logiku prestonice. Naprotiv.
„Upravo u takvu logiku sistema planiranja, predložene izmene plana generalne regulacije odlično se uklapaju.“ Stojić objašnjava da logika planiranja u Beogradu već dugi niz godina nije vođena principima javnog interesa ili prostorne jednakosti, već olakšava privatizaciju zemljišta i prostornih resursa. Planovi su maksimalno fleksibilni, kada je reč o vlasništvu nad zemljištem i vrstama objekata koji se mogu graditi.
„Upravo činjenica da jedan ovako značajan plan za grad stoji otvoren za najrazličitije intervencije, koje dolaze od strane privatnih investitora i političkih elita, i da sa svakom novom iteracijom izmena, ovaj plan postaje sve više i više fleksibilan kada je reč o zaštiti javnih prostornih dobara, ukazuje nam jasno na to da je imperativ prostornog razvoja da se omogući privilegovanoj manjini da izvuče maksimalnu vrednost i profit iz svakog parčeta zemljišta u gradu”, ocenjuje Stojić i dodaje da se urbanistički planovi, kao instrumenti javnih politika, donose upravo da to i omoguće.
Ona smatra i da bi ovakve izmene mogle da dovedu do toga da i drugi javni objekti i prostori mogli da dožive sudbinu Generalštaba.
„Apsolutno. Ukoliko bi se ove izmene usvojile, svaki plan detaljne regulacije mogao bi da promeni bilo koju javnu namenu u bilo koju drugu, privatnu, namenu. Onda bi se to zemljište moglo privatizovati, nakon čega bi vlasnik zemljišta mogao na tom zemljištu da zida neke svoje komercijalne sadržaje – poput stanovanja, hotela, poslovnog prostora i slično“.
Nacrt izmena Plana generalne regulacije Beograda obuhvata područja celih opština Stari Grad, Vračar, Savski Venac, Novi Beograd, Čukarica i Rakovica, kao i delove Zemuna, Palilule, Zvezdare, Voždovca, Surčina i Grocke, ukupne površine od skoro 52.000 hektara, uključujući povezane saobraćajnice i infrastrukturu.
Ovako važan planski dokument, međutim, prolazi gotovo ispod radara.
Predlog izmena Plana generalne regulacije trenutno je na ranom javnom uvidu do 27. novembra, što predstavlja prvu priliku da javnost sagleda koncept izmena i dostavi svoje komentare pisanim putem. Nažalost, građani nisu dovoljno informisani, što je inače česta praksa u Beogradu, objašnjava urbanistkinja Stojić.
„Dodatno, ove izmene su oglašene na rani javni uvid istog dana kada je Vlada donela lex specialis za Generalštab. Ova gradska uprava ima dugu istoriju oglašavanja planova, koji su jako važni i koji donose neke jako bitne promene, baš onda kada će malo ljudi biti u prilici da izradu tog plana isprati. Bilo da je to u vreme letnjih raspusta, novogodišnjih praznika ili u trenucima kada je društvo u krizi ili kada su neke druge teme preokupirale javnost.“ Ova činjenica jasno ukazuje da rani javni uvid i predložene izmene prolaze ispod radara, kao deo uobičajene gradske strategije, ocenjuje Stojić.
Rani javni uvid u Plan generalne regulacije formalno omogućava građanima da učestvuju u planiranju i podnesu komentare, ali, kako napominje Stojić, ovo predstavlja samo simulaciju učešća javnosti u planiranju: „Komisija za planove čak ni ne odgovara na pristigle komentare na plan. Gotovo nikada komisija ne usvaja pristigle komentare. Čak su i minimalni napori gradske uprave da javnost informiše o tekućim izmenama uobičajeno izostali.“
Iako masovno slanje primedbi može vršiti određeni pritisak na gradske institucije, sama procedura retko dovodi do željene reakcije. Stojić zato ističe da građani moraju da se samoorganizuju u svojim komšilucima, informišu jedni druge o planovima i posledicama, udružuju se sa drugim zajednicama i grupama, i brane prostore na terenu. „Treba da pratimo aktivnosti grada i da unapred budemo spremni na planove koji se rade, da pokušamo da se organizujemo i pre nego što bager dođe u naš park.“