Kako se javni interes izgubio u javnim konkursima

Stručnjaci upozoravaju na niz sistemskih propusta u dodeli državnog novca na javnim konkursima, dan nakon što je Tužilaštvo za organizovani kriminal (TOK) potvrdilo da je pokrenulo postupak prikupljanja obaveštenja o javnim konkursima Ministarstva za brigu o porodici i demografiju.

BIRN je prethodno objavio da je mreža fantomskih udruženja na konkursima Ministarstva za brigu o porodici izvukla pet miliona evra namenjenih pomoći mladima, ženama i ugroženim porodicama.

Davanja na javnim konkursima godinama prati niz problema, a neki od ključnih su što ne postoje jasna pravila o dodeli i kontroli trošenja novca iz državnog budžeta, dok su stručnjaci i javnost uglavnom isključeni iz procesa odlučivanja, nadzora i provere kvaliteta finansiranih projekata, kažu sagovornici BIRN-a.

„Vi vidite da je užasna zloupotreba upravo tih sredstava koja su za ljude kojima je potrebna pomoć. Ima dodatnu težinu i gorčinu što se upravo ti fondovi zloupotrebljavaju“, kaže Dragan Đorđević iz Mreže Odbora za ljudska prava u Srbiji CHRIS.

Državne institucije mahom nemaju obavezu da javno objavljuju bilo kakve informacije o tome da li su udruženja ispunila obaveze, niti koji je uspeh njihovih projekata, pa javnost nema gotovo nikakav uvid u to da li je novac zaista potrošen na ono za šta je bio namenjen.

Obavezu da na javnim konkursima dodeljuju novac imaju ministarstva, pokrajinski sekretarijati i lokalne samouprave. Ovaj novac se dodeljuje udruženjima za poslove i aktivnosti koje država ne može sama da sprovede, a koji su u javnom interesu.

Na javnim konkursima za samo četiri sektora za koje država izdvaja novac, između 2019. i 2022. godine potrošene su najmanje 22 milijarde dinara, odnosno gotovo 200 miliona evra, pokazuju podaci iz baze Javno o javnim konkursima BIRN-a i Građanskih inicijativa.

BIRN i Građanske inicijative od 2019. godine prate javne konkurse u sektorima medija i javnog informisanja, civilnog društva, kulture i omladine. Do sada su skupljeni i objavljeni podaci od ukupno 194 institucije i 2.387 realizovanih konkursa na kojima je 13.305 udruženja i kompanija dobilo 22 milijarde dinara za gotovo 50.000 projekata.

Pored medija, civilnog društva, kulture i omladine, država finansira i mnoge druge – poput onih iz oblasti obrazovanja ili sporta. Nema centralizovanih podataka o tome koja je ukupna suma koju Srbija godišnje podeli na javnim konkursima.

Javno o javnim konkursima

BIRN i Građanske inicijative već četvrtu godinu za redom prate potrošnju državnog novca na javnim konkursima za medije i javno informisanje, civilno društvo, kulturu i omladinu.

Do sada su prikupili podatke sa više od 2.300 javnih konkursa na kojima su potrošene 22 milijarde dinara (187 miliona evra) na gotovo 50.000 projekata.

Kao proizvod ove saradnje na projektu Javno o javnim konkursima nastala je baza podataka o javnim konkursima u kojoj su javno dostupni podaci o ovoj potrošnji.

Građanske inicijative analiziraju procedure na brojnim konkursima, reagujući na kršenja procedura i zakona.

Iako bi kroz javne konkurse država trebalo da pomaže rad onih koji se bave zaštitom javnog interesa ili pomažu najugroženijima na način na koji država ne može, izveštaji Građanskih inicijativa i BIRN-a pokazuju da ovaj mehanizam ima ozbiljne sistemske propuste i da na konkursima novac iz godine u godinu dobijaju fantomska udruženja i GONGO organizacije, odnosno organizacije povezane sa vlastima.

Fantomska i GONGO udruženja na javnim konkursima 

Analiza više od 2.000 konkursa pokazuje da svake godine milioni budu dodeljeni organizacijama povezanim sa političkim strankama na vlasti, kao i organizacijama o kojima je nemoguće naći gotovo bilo kakav trag sem njihovog imena u rešenjima kojima im se dodeljuje novac iz budžeta i registracije u Agenciji za privredne registre.

Istraživanje GONGO organizacija, odnosno organizacija koje je osnovala država ili ljudi bliski vlastima, na uzorku od 560 organizacija koje su dobile najmanje milion dinara na konkursima ministarstava  između 2019. i 2022, pokazalo je da, iako nisu brojne, ove organizacije dobijaju neproporcionalno veće sume novca od legitimnih organizacija civilnog sektora.

Identifikovano ih je 46 i u proseku su dobijale više novca za projekte od pravih udruženja i imale stabilno finansiranje iz godine u godinu.

GONGO organizacije se osnivaju kako bi širile vladajuću agendu i bile neka vrsta protivteže pravom civilnom sektoru koji radi u javnom interesu. 

Ona preuzimaju prostor civilnog društva, okreću pažnju javnosti u smeru u kom to odgovara vladajućem režimu i utiču na javno mnjenje u skladu sa tim.

Gotovo trećina organizacija iz uzorka, njih 171, spada u „fantomske“ organizacije – one o kojima nije moguće pronaći gotovo nijedan podatak, kao ni o njihovim projektima, iako redovno primaju novac od ministarstava.

Sonja Kojić iz udruženja FemPlatz kaže da uticaj ovih organizacija u Srbiji sužava prostor delovanja stvarnog civilnog sektora.

„Mi, recimo, ne konkurišemo uopšte, zato što nam je jasno da to nije transparentan proces. Radimo na nacionalnom nivou, ali ne zato što nas lokal ne interesuje, već što znamo da ne možemo da radimo kako mislimo da je potrebno i da to bude kvalitetno, jer je to najvažnije”, kaže Kojić za BIRN.

Javni konkursi i tužilaštva: Ko sve proverava konkurse Ministarstva za brigu o porodici

Tužilaštvo za organizovani kriminal (TOK) potvrdilo je za BIRN da je 10. oktobra podnelo zahtev za prikupljanje potrebnih obaveštenja „vezano za rad Komisije za ocenjivanje i odabir programa za sprovodjenje javnih konkursa tokom 2022. godine.”

TOK postupa po krivičnoj prijavi koju su u septembru podnele Građanske inicijative i Komiteta pravnika za ljudska prava JUKOM protiv nekadašnjeg ministra Ratka Dmitrovića, članova konkursnih komisija Ministarstva za brigu o porodici i demografiju i zastupnika mreže fantomskih organizacija koje su dobija novac na konkursima ovog Ministarstva 2022.

Dokumentaciju o sprovođenju javnih konkursa gotovo nijedan organ ne objavljuje javno, a BIRN-u nije omogućen uvid u to šta je urađeno sa novcem podeljenim 2022. Ovaj zahtev novinara je odbijen jer je, kako su naveli iz Ministarstva, istu dokumentaciju tražio u avgustu ove godine i MUP.

MUP je postupao po nalogu Višeg javnog tužilaštva (VJT). U odgovoru za BIRN, ovo tužilaštvo navodi da je Posebno odeljenje za suzbijanje korupcije formiralo predmet koji je u fazi predsitražnog postupka i da se prikupljaju potrebna obaveštenja.

Više javno tužilaštvo već je formiralo predmete o nekoliko slučajeva o kojima je BIRN prethodno pisao, pa je tako u ovom tužilaštvu predmet protiv Nenada Milanovića, saradnika Aleksandra Šapića, koji se tereti za trgovinu uticajem, nakon što je BIRN u aprilu objavio da je nudio nameštanje tendera Kentkartu. Milanović će biti saslušan u decembru.

U ovom tužilaštvu je i predmet protiv nekadašnjeg sekretara za poslove ozakonjenja objekata Grada Beograda Nemanje Stajića koji je još prošle godine saslušan zajedno sa još dvojicom osumnjičenih zbog sumnje da je počinio krivično delo Zloupotreba službenog položaja.

U VJT-u je i niz drugih predmeta o kojima su mediji izveštavali, poput rušenja u Savamali, finansiranju kampanje Srpske napredne stranke, i sukoba u Banjskoj na Kosovu.

Ni u jednom još nema epiloga.

Javni konkursi: Pravila nisu ista za sve

Pravna regulativa po kojoj se sprovode javni konkursi je različita i zavisi od oblasti. Tako su medijski konkursi nešto transparentniji od onih za civilno društvo ili kulturu. Ono što im je zajedničko je da propisuju da sredstva moraju biti utrošena na projekte u javnom interesu.

„Videli smo u praksi da ne postoji dovoljno garancija da će novac biti raspoređen upravo onim udruženjima koja imaju najkvalitetniji program i koje pružaju najbolje garancije da će ostvariti javni interes. Iako postoji regulativa, u praksi se u mnogim slučajevima pokazalo da ona nije dovoljna i da taj javni interes ne samo da nije zadovoljavajući, već i da postoje ozbiljne sumnje na korupciju”, kaže Nemanja Nenadić programski direktor organizacije Transparentnost Srbija.

Pošto javni interes nije precizno i do kraja definisan, same institucije mogu da odrede šta je u javnom interesu i koje oblasti će finansirati. Institucije nemaju obavezu da sprovode analizu ili bilo kakvu vrstu ispitivanja potreba zajednica, pre raspisivanja konkursa.

„Konkursno sufinansiranje je sjajan sistem da se pokuša da se nadomesti sve što nedostaje u nekoj oblasti ili odgovori na neke potrebe građana, ali […] mi zaista ne znamo na osnovu čega se određuju iznosi, koje su to potrebe. Javni interes može da bude sve i svašta. Na osnovu čega ste sigurni da je neka tema koja je predložena zaista prioritetna i nedostajuća u nekoj lokalnoj zajednici“, navodi Đorđević.

Analiza konkursa između 2019. i 2021, koju su uradili BIRN i Građanske inicijative, pokazala je da je novac dodeljivan za hiljade projekata bez naziva, ali i za građevinske radove, što nije u skladu sa pravilom da se novac dodeljuje za projekte od javnog interesa.

Ukoliko znate za slične potencijalne neregularnosti na javnim konkursima – prijavite ih BIRN-u i Građanskim inicijativama i popunite anketu na ovom linku: Prijava potencijalnih neregularnosti na javnim konkursima.

Institucijama je ostavljeno da same propišu i kriterijume za ocenjivanje projekata na javnim konkursima i sistem rangiranja. To znači da svaka lokalna samouprava i ministarstvo na različit način može da dodeljuje javni novac.

„Pre svega i ti ljudi [iz lokalnih samouprava], koji to rade tehnički, u nekoj su vrsti nebranog grožđa – ni njima nije jasno šta i kako. Oni se uz samu realizaciju uče šta da rade, što jednostavno nije odgovarajuće. Sve te bodovne liste bi trebalo da budu deo jednog sistema, a ne da vi ostavite svakom da to radi na svoj način,“ objašnjava Đorđević.

Đorđević kaže da je to posebno vidljivo na lokalu gde lokalne samouprave iz godine u godinu prepisuju široko postavljene oblasti i teme u okviru kojih će finansirati projekte, ne uzimajući u obzir specifične probleme i potrebe lokalne zajednice. On dodaje da su ovi konkursi uglavnom za javnost nevidljivi.

Ipak, analiza BIRN-a i Građanskih inicijativa pokazuje da je na konkursima za medije, udruženja, mlade i kulturu 2022. godine najveća suma novca potrošena upravo na lokalnom nivou – 3,7 milijardi dinara (32 miliona evra). Ministarstva su podelila nešto više od 2,4 milijarde dinara (21 milion evra), a pokrajinski sekretarijati manje od milijardu dinara.

Konkursne komisije – mnogo moći, malo kapaciteta

Odluke o dodeljivanju novca donose konkursne komisije. Ni za njihovo formiranje nema preciznih pravila koja bi važila za sve. Dok je na konkursima za medije obaveza da u konkursnim komisijama učestvuju i nezavisni stručnjaci, na konkursima za udruženja to nije slučaj. 

Institucije same određuju kako se formiraju konkursne komisije i koliko članova će imati. Pravna regulativa ostavlja mogućnost da u komisijama bude paran broj ljudi, a da o dodeli novca za, recimo, podršku osobama sa invaliditetom mogu da odlučuju osobe koje o problemima ovih ljudi ne znaju gotovo ništa.

Nije zabranjeno da u komisijama sede javni funkcioneri, a postoji mogućnost, ali ne i obaveza, da u komisijama sede nezavisni stručnjaci iz oblasti za koje se dodeljuje novac.

Đorđević veruje da bi sistem bio znatno bolji kada bi se pravila propisala uniformnije i kada bi u rad komisija po pravilu bili uključivani stručnjaci i ljudi iz zajednica za koje je novac opredeljen.

Trenutno u praksi, kaže Đorđević, u konkursnim komisijama najčešće su zapravo samo zaposleni u javnoj upravi. 

„Sigurni smo da oni nemaju dovoljno kapaciteta, ne ulazimo u namere. Kad pogledate, imamo oko 170 organa javne vlasti koji imaju obavezu da raspisuju konkurse. Vi sad tamo nekom službeniku u nekoj lokalnoj zajednici date u obavezu da sprovodi konkurs i on to gleda tehnički, on to gleda kao obavezu. U tom smislu je veoma važna transparentnost i inkluzivnost, da se zaista oni koji imaju kapacitet i znanje i iskustvo uključe“, kaže Đorđević.

On dodaje da postavljanje članova konkursnih komisija ostavlja i prostor za zloupotrebe, jer niko van same institucije nema uvid u proces odlučivanja o novca.

„Zaista nedostaju eksterni igrači. To je jedan od propusta, pa se dešava da neko ko radi u javnoj upravi, ima udruženje i konkuriše ili konkuriše neko njemu blizak“, navodi jedan od primera Đorđević.

U izveštaju Pregled javne potrošnje u oblasti javnog informisanja, kulture, civilnog društva i omladine u periodu 2019-2021, za bar šest organizacija finansiranih novcem ministarstava pronađene su veze sa političkim strankama na vlasti.

Javni konkursi se sprovode bez nadzora javnosti 

Ne postoji nijedan organ koji centralizovano nadzire ili prati potrošnju na javnim konkursima. Institucije koje raspisuju konkurse moraju da kontrolišu sprovođenje projekata, ali im je uglavnom ostavljeno da same odrede ko će to raditi i na koji način. 

Udruženja, takođe, moraju da podnesu završne narativne i finansijske izveštaje po završetku projekta, ali sam sadržaj ovih izveštaja propisuje svaka institucija za sebe, pa to koliko detaljno organizacije opravdavaju utrošen novac nije svuda isto.

Vladimir Radosavljević iz udruženja iRevolucija, jednog od udruženja koja su dobila novac na konkursima Ministarstva za brigu o porodici i demografiju 2021. godine kada je mreži fantomskih organizacija dodeljeno 90 odsto od ukupnih sredstava, kaže da Ministarstvo jedva da je kontrolisalo potrošnju. 

„Ovo nije izveštavanje, pod broj jedan. Imate obrazac Ministarstva koji popunite za, ne znam, par sati. Mi smo stvarno uredni sa finansijama u svakom trenutku. Ministarstvo završite za 15 minuta, a Evropska unija će vas vraćati mesec i po dana“, opisuje Radosavljević razlike u izveštavanju na spornom konkursu Ministarstva za brigu o porodici i demografiju sa konkursima međunarodnih donatora.

Proveravanje i traženje dodatnih informacija je uobičajeno sa donatorima, ali Ministarstvo nije imalo tu praksu.

„Bukvalno popunite tabelu, predate račune i ćao. Nikad nam niko nije ni rekao da nešto nismo uradili dobro, ili jesmo dobro uradili. Niko nam se nije javio. Mi te ljude iz ministarstva nikad nismo ni videli. Mi ne znamo ni sa kim smo radili. Bukvalno vam kažem“, objašnjava Radosavljević.

Institucije nisu u obavezi da objavljuju završne izveštaje udruženja. One mogu uraditi analizu toga da li je projekat sproveden uspešno i kvalitetno, ali evaluacije projekata nisu obavezne. Analiza BIRN-a i Građanskih inicijativa, kojom su obuhvaćene hiljade konkursa od 2019. do 2022, pokazala je da se evaluacije mahom ni ne rade, a izveštaji o projektima ne objavljuju. 

„Jedan od ključnih problema jeste nizak nivo transparentnosti, a sigurno je da nedostaju i kapaciteti. Mi nemamo javno dostupne podatke da li je neko radio programsku evaluaciju, sadržajnu evaluaciju onog što je finansirano javnim novcem. I to je jedan od ključnih problema – da li su ti projekti i ti sadržaji zaista odgovorili onom što je definisano konkursom”, kaže Đorđević.

Ko može da dobija sredstva na javnim konkursima?

Pravna regulativa mahom ne propisuje ograničenja za učešće udruženja na konkursima. 

U izveštaju BIRN-a i Građanskih inicijativa iz 2022. godine, navodi se da je 845 dobitnika na konkursima osnovano manje od godinu dana pre konkursa. Ovim udruženjima je dodeljeno ukupno četiri miliona evra. Njih 74 su osnovana sedam dana pre konkursa, od čega je 60 osnovano tek pošto je konkurs raspisan.

Iako nenamensko trošenje može da bude otežavajuća okolnost za ponovno dobijanje para, ako same institucije tako odluče, niti je udruženjima zabranjeno učešće na konkursima, niti je institucijama zabranjeno da im se novac ponovo dodeli.

U izveštaju BIRN-a i Građanskih inicijativa iz 2022. godine, navodi se da informacije o tome da li su neka udruženja u finansijskom prekršaju, odnosno da li su predala finansijski izveštaj Agenciji, nisu javna pa se može desiti da organizacija koja je u prekršaju dobija novac na konkursima. 

Nema ograničenja ni za udruženja, čiji je rad prethodno osporavan ili su bile pod sumnjom zbog navoda o zloupotrebama.

Tako je nekoliko organizacija iz fantomske mreže koja je izvukla pet miliona evra iz Ministarstva za brigu o porodici i demografiju, učestvovalo i na konkursu koji je sprovelo Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja 2014. godine. 

Ministar je tada bio Aleksandar Vulin. Konkurs je te godine obustavljen zbog navoda o zloupotrebi. U centru afere bilo je udruženje Panacea, čiji je zastupnik Tatjana Borojević. Panacea Solutions je nastavila da dobija pare na brojnim konkursima posle toga.

Koliko novca može da se dodeli udruženjima?

Institucije same odlučuju da li će propisati minimalne i maksimalne sume koje mogu da budu dodeljene. Tako na istom konkursu, kao što se to dogodilo 2021. na konkursima Ministarstva za brigu o porodici, neko može da dobije 100.000 dinara, a neko 29 miliona. 

„Deset najskupljih projekata, koji zajedno vrede nešto preko 1 milijardu dinara, stoje nasuprot gotovo 13 hiljada projekata koji su pojedinačno finansirani sa manje od 100.000 dinara“, piše u izveštaju BIRN-a i Građanskih inicijativa „Javno o javnim konkursima“.

Ustanovljeni i javno objavljeni minimalni i maksimalni iznosi nisu važni samo zbog pravednije raspodele sredstava, već i zato što udruženja ne mogu da planiraju projekat ukoliko ne znaju koliko novca će zasigurno dobiti, piše u izveštaju.

Kako je BIRN prethodno pisao u tekstu Sporni konkursi Ministarstva za brigu o porodici i demografiju, Amity, jedno od najznačajnijih udruženja iz oblasti socijalne politike u Srbiji, dobilo je 600.000 dinara, a prijavili su se za 2,5 miliona za projekat dnevnog boravka osoba sa demencijom.

Trebalo je da se osobe sa demencijom zbrinjavaju sedam dana nedeljno, ali su dobili novac koji pokriva troškove samo jednog od sedam dana.

„Odlučili smo da volontiramo i da radimo bez naknade“, rekla je tada Nadežda Satarić, iz organizacije Amity, prepoznate u Srbiji kao najznačajnijeg udruženja iz oblasti socijalne politike.